معامله بزرگ برای نجات جهان: پیمان NPT چطور جلوی گسترش بمب اتم را گرفت؟

در دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، توجه جهان بیش از هر زمان دیگری به سلاح‌های هسته‌ای معطوف شد: پس از آنکه دو بمب اتمی در پایان جنگ جهانی دوم شهرهای هیروشیما و ناگازاکی را ویران کردند، همگان دریافتند که قدرت تخریب یک سلاح می‌تواند سرنوشت تمدن را تعیین کند.

در آن زمان چندین کشور به فناوری تولید و آزمایش بمب هسته‌ای دست‌یافته بودند و پیش‌بینی می‌شد که رقابت‌های نظامی، کشورهای بیشتری را به‌سمت ساخت زرادخانه‌های هسته‌ای سوق دهد.

در فضای پرتنش «جنگ سرد» میان دو ابرقدرت، جامعه جهانی به‌طورجدی نگران گسترش این سلاح‌ها شد. تحلیل‌گران هشدار می‌دادند که اگر روند به همین شکل ادامه یابد، تا پایان قرن ممکن است بیش از ۲۰ تا ۳۰ کشور جهان به زرادخانه هسته‌ای مجهز شوند. این خطر نه‌تنها تهدیدی برای امنیت جهانی بود، بلکه خطر وقوع جنگ‌های منطقه‌ای یا حتی یک جنگ تمام‌عیار هسته‌ای را افزایش می‌داد.

در چنین شرایطی، تلاش‌هایی در سطح جهانی آغاز شد برای تنظیم یک چارچوب مشترک: توافقی که بتواند مسیر توسعه‌ی سلاح‌های هسته‌ای را متوقف کند، استفاده صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای را ممکن سازد و گفت‌وگو درباره کاهش زرادخانه‌ها را در دستور کار قرار دهد.

نتیجه این تلاش‌ها، پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) بود؛ معاهده‌ای بین‌المللی که ۵۰ سال پیش به تصویب رسید و لازم‌الاجرا شد. این پیمان شامل یازده ماده است و همچنان یکی از مهم‌ترین اسناد حقوقی در حوزه امنیت و فناوری هسته‌ای جهان به شمار می‌رود.

در این مقاله مروری خواهیم داشت به تاریخچه شکل‌گیری NPT، ارکان آن، تعهداتی که برای کشورها ایجاد می‌کند و نقش آن در نظم بین‌المللی امروز.

ایده‌ی شکل‌گیری معاهده‌ای بین‌المللی برای جلوگیری از گسترش تسلیحات هسته‌ای، نخستین‌بار سال ۱۹۵۸ از سوی فرانک آیکن و زیر امورخارجه ایرلند مطرح شد، هرچند سال ۱۹۶۱ بود که مجمع عمومی سازمان ملل با تصویب قطعنامه‌ی شماره‌ی ۱۶۶۵، اصول منع اشاعه تسلیحات هسته‌ای را به رسمیت شناخت و عملاً زمینه‌ی شروع مذاکرات رسمی را فراهم ساخت.

این قطعنامه دولت‌ها را به خودداری از انتقال فناوری و سلاح‌های هسته‌ای به سایر کشورها فرامی‌خواند؛ اصولی که بعدها در متن معاهده‌ی NPT تثبیت شدند.

سال ۱۹۶۵، کمیته‌ی خلع‌سلاح سازمان ملل متحد به‌طور رسمی مذاکرات درباره‌ی پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای را آغاز کرد. گفتگوها عمدتاً میان ایالات متحده، شوروی و بریتانیا پیش رفت، اما کشورهای غیرهسته‌ای نیز در روند شکل‌گیری مفاد پیمان نقش مهمی ایفا کردند.

یکی از چالش‌های اصلی، ایجاد تعادلی بود میان تعهد کشورهای غیرهسته‌ای به خودداری از ساخت بمب و تعهد کشورهای هسته‌ای به کاهش زرادخانه‌های خود و همچنین همکاری برای استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای.

پس از ۳ سال‌ مذاکره و چانه‌زنی، سرانجام در تاریخ یکم جولای ۱۹۶۸، پیمان NPT برای امضا باز شد.

معاهده‌ی NPT درواقع توافقی متقابل بود: کشورهای هسته‌ای قبول می‌کردند که سلاح‌هایشان را با دیگران تقسیم نکنند و در آینده آن‌ها را کاهش دهند. در مقابل، کشورهای غیرهسته‌ای تعهد می‌دادند که هرگز سلاح هسته‌ای نسازند، اما در عوض حق دسترسی به فناوری هسته‌ای صلح‌آمیز را دریافت می‌کردند.

۵ مارس ۱۹۷۰ وقتی چهل‌وسومین کشور پیمان را امضا کرد، ان‌پی‌تی رسماً اجرایی شد و جهان گامی مهم به‌سوی آینده‌ای امن‌تر برداشت. پیمانی که امروز ۱۹۱ کشور را گرد هم آورده است.

براساس مفاد اولیه، اعتبار NPT برای مدت ۲۵ سال در نظر گرفته شده بود، اما در کنفرانس بازنگری سال ۱۹۹۵، کشورهای عضو به‌اتفاق آرا تصمیم گرفتند این پیمان را به‌صورت نامحدود تمدید کنند؛ تصمیمی که اعتماد جهانی را به چارچوب NPT به‌عنوان سازوکاری پایدار برای مدیریت خطرات هسته‌ای منعکس می‌کرد.

پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای یکی از جامع‌ترین توافقات بین‌المللی در حوزه امنیت جهانی به شمار می‌رود و از زمان لازم‌الاجرا شدن در سال ۱۹۷۰، به تدریج پذیرای تعداد بسیار زیادی از کشورها ازجمله ایران شده است. ایران در سال ۱۹۶۸ (۱۳۴۷ شمسی) این معاهده را امضا و در سال ۱۹۷۰ (۱۳۴۹ شمسی) آن را رسماً تصویب کرد.

براساس تعریف رسمی پیمان، پنج کشور به‌عنوان «اعضای دارای سلاح هسته‌ای» (Nuclear Weapon States) شناخته می‌شوند:  ایالات متحده، روسیه (وارث شوروی)، بریتانیا، فرانسه و چین.

این کشورها پیش از یکم ژانویه ۱۹۶۷ بمب اتمی را آزمایش کرده بودند و طبق مفاد NPT، تنها آن‌ها مجاز به نگهداری موقت سلاح هسته‌ای تحت شرایط خاص هستند.

 درعین‌حال باوجود گستردگی عضویت در NPT، چهار کشور هرگز به این پیمان نپیوسته‌اند:

• هند از ابتدا با ساختار NPT مخالفت داشت. این کشور معتقد بود پیمان، به‌طور ناعادلانه‌ای تنها به کشورهای خاصی حق داشتن سلاح را داده، درحالی‌که دیگر کشورها از این حق محروم مانده‌اند. هند سال ۱۹۷۴ نخستین آزمایش هسته‌ای خود را انجام داد.
• پاکستان نیز با استناد به عدم توازن در مفاد پیمان و در واکنش به برنامه هسته‌ای هند، تصمیم گرفت عضو NPT نشود. این کشور در سال ۱۹۹۸ رسماً آزمایش‌های هسته‌ای خود را انجام داد.
• اسرائیل سیاستی موسوم به «ابهام هسته‌ای» (nuclear ambiguity) را دنبال می‌کند. اسرائیل تاکنون عضویت در NPT را نپذیرفته است و وجود زرادخانه هسته‌ای خود را نه رسماً تأیید می‌کند، نه انکار. بااین‌حال طبق برآوردهای مؤسسات بین‌المللی نظیر NTI ، Arms Control و SIPRI اسرائیل حدود ۸۰ تا ۹۰ کلاهک هسته‌ای دارد.
• سودان جنوبی که در سال ۲۰۱۱ استقلال یافت؛ به دلیل اولویت دادن به مسائل داخلی از جمله ثبات سیاسی، توسعه اقتصادی و پایان دادن به مناقشات داخلی، هنوز روند الحاق به معادهده را آغاز نکرده و هیچ برنامه‌ی هسته‌ای فعالی نیز ندارد.

پیمان NPT قرار بود تجسم فلسفه‌ای باشد که می‌گوید بشریت می‌تواند هم‌زمان از قدرت عظیم اتم برای پیشرفت بهره‌مند شود و از خطرات مهلک آن در امان بماند. این پیمان بر سه ستون بنیادی استوار است که هر کدام نه‌تنها تعهدی حقوقی، بلکه بازتاب امیدی جمعی برای آینده‌ای بهتر محسوب می‌شوند.

اولین و شاید حیاتی‌ترین رکن NPT که تحت مفهوم منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای تعریف می‌شود، بر پایه‌ی دو تعهد متقابل پیش می‌رود:

کشورهای دارای سلاح هسته‌ای (آمریکا، روسیه، بریتانیا، فرانسه و چین) متعهد شده‌اند که هرگز «سلاح‌های خود، فناوری ساخت آن‌ها، یا حتی دانش تخصصی مربوطه» را به هیچ کشور دیگری منتقل نکنند. این تعهد فراتر از صرف اجتناب از فروش سلاح، شامل یاری نرساندن در امور طراحی، تولید، یا حتی آزمایش سلاح‌های هسته‌ای نیز می‌شود.

در طرف مقابل، کشورهای غیرهسته‌ای عضو پیمان نیز تعهد داده‌اند که هرگز سلاح هسته‌ای نسازند، آن‌ها را از هیچ منبعی دریافت نکنند و دیگران را نیز در این راه همراهی ننمایند. این گروه همچنین موظف‌اند که مواد هسته‌ای خود را تحت نظارت دقیق آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) قرار دهند.

این تعهد دوطرفه، زنجیره‌ای از اعتماد متقابل ایجاد کرده که تا کنون یکی از مؤثرترین ابزارهای جلوگیری از گسترش سلاح‌های کشتارجمعی به شمار می‌رود.

این بخش از پیمان به‌طور گسترده‌ای در راستای جلوگیری از رقابت تسلیحاتی جدید در سطح جهانی است که می‌تواند به‌طور بالقوه خطرات هسته‌ای جهانی را افزایش دهد.

دومین رکن NPT، شاید جنجالی‌ترین و پیچیده‌ترین بخش این پیمان باشد. ماده ۶ پیمان، تمام کشورهای عضو و به‌ویژه قدرت‌های هسته‌ای را ملزم می‌کند که «با حسن‌نیت در مورد اقدامات مؤثر برای توقف مسابقه تسلیحات هسته‌ای و خلع سلاح هسته‌ای مذاکره کنند.»

محتوای این رکن که در ابتدا ممکن است مبهم به نظر برسد، در واقع قلب معاهده‌ی بزرگ NPT محسوب می‌شود: براساس این مفاد کشورهای دارای سلاح هسته‌ای متعهد می‌شوند که تدابیر لازم را برای کاهش و نهایتاً حذف زرادخانه‌های هسته‌ای خود اتخاذ کنند.

برخی معتقدند پس از بیش از پنج دهه، این وعده تا حدودی محقق شده، زیرا تعداد سلاح‌های هسته‌ای جهان از اوج ۷۰ هزار کلاهک در دهه ۱۹۸۰ به حدود ۱۲ هزار کلاهک در سال ۲۰۲۵ کاهش‌یافته است.

بااین‌حال منتقدان نیز یادآوری می‌کنند که این کاهش عمدتاً از پایان جنگ سرد ناشی می‌شود و کشورهای غیرهسته‌ای همچنان معتقدند که پیشرفت در این زمینه کند و ناکافی است.

سومین ستون اصلی پیمان استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای است. براساس ماده ششم (IV) کشورهای عضو پیمان حق دارند که از انرژی هسته‌ای برای مصارف غیرنظامی، از جمله تولید برق و تحقیقات علمی استفاده کنند؛ مشروط به اینکه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) بر فعالیت‌های هسته‌ای آن‌ها نظارت داشته باشد.

این بخش از پیمان به‌ویژه برای کشورهای درحال‌توسعه حائز اهمیت است، زیرا به آن‌ها اجازه می‌دهد از فناوری هسته‌ای برای تأمین انرژی، درمان‌های پزشکی، کشاورزی و تحقیق‌های علمی بهره‌برداری کنند، بدون آنکه به «تهدید هسته‌ای» تبدیل شوند.

طبق همین بند کشورهای هسته‌ای و توسعه‌یافته نیز متعهد می‌شوند که دانش فنی و تجهیزات هسته‌ای صلح‌آمیز را در اختیار کشورهای دیگر قرار دهند، به‌شرط آنکه این کشورها به تعهدات عدم‌گسترش پایبند بمانند.

NPT در واقع مثل یک مثلث متعادل عمل می‌کند که هر ضلع آن یکی از ارکان سه‌گانه است و اگر یکی از این ارکان تضعیف شود، کل ساختار دچار اختلال خواهد شد:

منع گسترش بدون وعده خلع سلاح ممکن است منجر به خروج کشورهای غیرهسته‌ای شود. خلع سلاح بدون تضمین عدم گسترش می‌تواند انگیزه کشورهای هسته‌ای برای خروج از پیمان را افزایش دهد و دسترسی به فناوری صلح‌آمیز بدون ضمانت‌های کافی نیز ممکن است منجر به سوءاستفاده شود.

 علاوه بر سه رکن اصلی، NPT مفاد دیگری را نیز شامل می‌شود که برخی از آن‌ها نقش مهمی در عملکرد کلی پیمان ایفا می‌کنند. برای مثال:

• ماده ۳ پیمان، تمام کشورهای غیرهسته‌ای را ملزم می‌کند که پادمان‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی را بپذیرند. این پادمان‌ها در واقع سیستم نظارتی پیمان محسوب می‌شوند که از طریق بازرسی منظم، نظارت مداوم، و گزارش‌دهی دقیق، اطمینان حاصل می‌کنند که مواد و تجهیزات هسته‌ای از مسیر صلح‌آمیز منحرف نمی‌شوند.
• ماده ۷ پیمان نیز حق تشکیل مناطق عاری از سلاح هسته‌ای را به رسمیت می‌شناسد. این ماده الهام‌بخش تشکیل چندین منطقه عاری از سلاح هسته‌ای در آمریکای لاتین، آفریقا، آسیای جنوب شرقی، اقیانوسیه و آسیای مرکزی بوده است.
• ماده ۸ مکانیزم بازبینی پیمان را تنظیم می‌کند که هر پنج سال کنفرانسی برای ارزیابی عملکرد و ارائه پیشنهادهای بهبود برگزار می‌شود. این کنفرانس‌ها فرصت مهمی برای تطبیق پیمان با شرایط متغیر جهان محسوب می‌شوند.

همچنین ماده ۱۰ نیز شرایط خروج از پیمان را مطرح می‌کند که در بخش‌های بعد بیشتر از آن صحبت می‌کنیم.

یک پیمان بین‌المللی بدون سازوکارهای اجرایی مناسب هرگز خروجی کارآمدی نخواهد داشت و صرفاٌ در حد متنی زیبا باقی می‌ماند. به همین دلیل طراحان NPT سیستم مفصلی برای تبدیل تعهدات کاغذی به واقعیت‌های عملی تدارک دیدند. این سیستم مانند شبکه‌ای از نهادها، قوانین و فرایندها عمل می‌کند که از سطح ملی تا بین‌المللی بسط می‌یابد.

همان‌طور که در توضیح مفاد عهدنامه اشاره کردیم، یکی از ارکان کلیدی اجرای پیمان منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای (NPT)، نظارت مستمر و فنی بر فعالیت‌های هسته‌ای کشورهای عضو است. این مسئولیت بر عهده سازمانی بین‌المللی و مستقل به‌نام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA) قرار دارد.

این آژانس تخصصی سازمان ملل، مسئولیت دوگانه‌ای دارد که در ظاهر منفک، اما در عمل مکمل یکدیگرند: از یک سو باید استفاده صلح‌آمیز از انرژی هسته‌ای را بپذیرد و مورد حمایت قرار دهد و از سوی دیگر باید اطمینان حاصل کند که این فناوری‌ها برای اهداف نظامی به کار گرفته نمی‌شوند.

برای اینکه آژانس بتواند نظارت مؤثری داشته باشد، کشورهای غیرهسته‌ای عضو پیمان باید توافق‌نامه‌های پادمان جامع (CSA) را با آژانس امضا کنند.

این توافق‌نامه‌ها، به آژانس اجازه می‌دهند:

• اطلاعات دقیق درباره‌ی مواد، تجهیزات، و تأسیسات هسته‌ای کشور دریافت کند.
• بازرسی‌های میدانی انجام دهد.
• گزارش‌های منظمی درباره‌ی فعالیت‌های هسته‌ای تهیه کند.
• در صورت مشاهده‌ی هرگونه انحراف از فعالیت‌های صلح‌آمیز هشدارهای لازم را صادر کند.

در برخی موارد ضروری، آژانس از مهروموم، دوربین‌های نظارتی، نمونه‌برداری محیطی و بازبینی اسناد فنی برای پایش دقیق استفاده می‌کند.

با گذشت زمان، ضعف‌هایی در سیستم سنتی پادمان آشکار شد. برای رفع این مشکلات، آژانس در سال ۱۹۹۷ پروتکل الحاقی را معرفی کرد که یک سند اختیاری ولی تکمیلی است. براساس پروتکل الحاقی، کشورهای امضاکننده موظفند:

• دسترسی‌های گسترده‌تری به بازرسان آژانس بدهند.
• اطلاعات دقیق‌تری درباره‌ی کل زنجیره‌ی تأمین و تولید مواد هسته‌ای ارائه کنند.
• پذیرای بازرسی‌های سرزده از تأسیسات اعلام‌نشده نیز باشند.

هدف اصلی این پروتکل، افزایش شفافیت و جلوگیری از فعالیت‌های پنهانی خارج از پادمان‌های رسمی است.

یکی از سازوکارهای کلیدی برای زنده نگه‌داشتن پیمان، برگزاری نشست‌های بازنگری پنج‌ساله میان کشورهای عضو است که اهداف زیر را دنبال می‌کنند:

• ارزیابی عملکرد پیمان
• بررسی اجرای تعهدات از سوی کشورهای هسته‌ای و غیرهسته‌ای
• ارائه پیشنهادهایی برای تقویت سازوکار نظارتی یا حقوقی
• ایجاد اجماع درباره چالش‌ها و راه‌حل‌های مشترک

نخستین کنفرانس بازنگری در سال ۱۹۷۵ برگزار شد. تا امروز، برخی از این اجلاس دستاوردهایی ملموس داشته‌اند، مثل تمدید نامحدود پیمان در سال ۱۹۹۵. اما در برخی دوره‌ها، عدم توافق بر سر موضوعات حساس (مثل خلع‌سلاح یا بازرسی‌های آژانس) باعث شده نتیجه نهایی بدون اجماع منتشر شود.

ماده دهم معاهده‌ی NPT به کشورها این امکان را می‌دهد که در شرایط خاص از پیمان خارج شوند. این بند که از ابتدا باهدف انعطاف‌پذیری و احترام به حاکمیت دولت‌ها طراحی شد، می‌گوید:

هر یک از طرف‌های پیمان حق دارند در صورت بروز رویدادهای استثنایی مرتبط با منافع عالی کشور، از پیمان خارج شوند. برای این کار، باید حداقل ۳ ماه قبل، تصمیم خود را به‌صورت مکتوب به همه طرفین و شورای امنیت سازمان ملل اعلام کنند.

شاید مهم‌ترین نکته‌ی این ماده، لزوم اعلام رسمی و دلیل مشخص خروج کشورها باشد، اما پیمان هیچ مرجع بین‌المللی‌ای برای بررسی و تأیید دلایل خروج تعیین نکرده و همین موضوع راه را برای تفسیرهای سیاسی باز گذاشته است.

تا به امروز کره‌ی شمالی تنها کشوری بوده که با استناد به ماده‌ی دهم از معاهده خارج شده است. این کشور که سال ۱۹۸۵ به NPT پیوست، در سال ۲۰۰۳ پس از مخالفت با بازرسی‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و متهم شدن به برنامه‌ریزی پنهانی برای ساخت سلاح هسته‌ای تصمیم به خروج گرفت و تنها چند سال بعد، اولین آزمایش بمب اتمی خود را انجام داد.

خروج کره شمالی بزرگ‌ترین آزمون برای ماده‌ی دهم بود و انتقادهایی را نسبت به نبود سازوکار بازدارنده‌ی قوی از سوی شورای امنیت به‌دنبال داشت.

باوجود همه‌ی چالش‌ها و ابهامات، NPT همچنان به‌عنوان حیاتی‌ترین معاهده‌ی بین‌المللی برای جلوگیری از گسترش تسلیحات هسته‌ای شناخته می‌شود. بسیاری از تحلیل‌گران معتقدند که بدون این پیمان، جهان امروز با مسابقه‌ای فراگیر در ساخت بمب‌های اتمی روبه‌رو بود.

اگرچه اصلاحاتی در ساختار، ضمانت اجرایی و شفاف‌سازی مفاد ضروری به‌نظر می‌رسد، اما استمرار گفتگو، اعتمادسازی و پایبندی همه‌جانبه به اصول NPT می‌تواند امنیت جهانی را تا حد زیادی تضمین کند.